Государственное устройство в
XVIII-XIX веках. Местное управление.
|
Со времени Петра
Великого у нас существуют три системы
местного управления - бюрократическая,
земская и сословная, переплетаясь друг с
другом и нередко утрачивая свой
первоначальный характер: органы чисто
сословные выполняли обязанности по общему
управлению; органы, по своему происхождению
земские, по служебному положению и
характеру деятельности иногда не
отличались от бюрократических.
Существующее административное деление
империи остановилось в общих чертах с Петра
I, в первый раз разделившего Россию на
губернии. Единицами, аналогичными
губерниям, являются (преимущественно на
окраинах) области, округи, отделы, а также
градоначальства. Более крупную единицу,
объединяющую несколько губерний (обыкновенно
- на окраинах), составляют генерал-губернаторства.
Кроме общего деления, существуют еще особые,
в целях специальных отраслей управления (округи
судебные, военные, учебные, путей сообщения,
почтово-телеграфные, таможенные, горные и
др.). Некоторые из этих делений более или
менее совпадают с обще-губернским, другие
построены на совершенно иных началах (см.
ниже, Административное деление России).
Первой реформой местного управления при
Петре Великом было учреждение 30 января 1699 г.
бурмистерской палаты в Москве и земских изб
в городах. Состав их был выборный. Избы
собирали доходы и заведовали повинностями,
лежавшими на "купецких и промышленных
людях". Управление делами города, как
целого, на них возложено не было. В 1702 г. были
отменены губные старосты и дела их переданы
воеводам и выборным дворянским советам, без
которых воевода ничего чинить не мог. В 1710 г.
во главе губерний были поставлены
губернаторы, а с 1713 г. - коллегии из
губернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г.
губернии были разделены на доли, и ландраты
сделаны начальниками их, вследствие чего
местная администрация опять стала
единоличной. Для сбора налогов были
учреждены земские камерины, комиссары,
рентмейстеры. В 1719 г. губернии были
разделены на провинции под управлением
воевод, в руках которых сосредоточились все
функции управления. Подчиненность воеводы
губернатору была весьма незначительна;
воевода мог даже непосредственно сноситься
с органами центрального управления.
Уездную администрацию составляли земские
комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины
избирались дворянством. Бюрократический
элемент совершенно упразднил деятельность
земских изб и привел городское хозяйство в
полный упадок. Петр, "дабы рассыпанную
сию храмину паки собрать", учредил по
городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге
- главный магистрат (1721), заведовавшие "не
только купецкими людьми, но, яко начальство
всего города, полицейскими, хозяйственными
его делами и судом". Суд вообще был изъят
из рук губернаторов и воевод и вручен
выборным ландрихтерам и надворным судам.
Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм
между бюрократическим органами -
губернаторами и воеводами, которых
поддерживают коллегии, с одной стороны, и
земским элементом в уездном и городском
управлении и суде - с другой. При преемниках
Петра уничтожается выборный суд и судебная
власть передается губернаторам и воеводам
(1727); упраздняются также и главный, и
городовые магистраты. Губернаторы и
воеводы делаются единственными носителями
власти; в городах и уездах сохраняется, в
виде лежащей на населении повинности,
несколько выборных должностей,
поставленных в полное подчинение воеводам.
Такой порядок вещей продолжался до
Екатерины II, которая сначала отдельными
мерами, а потом широко задуманной реформой
пересоздала все местное управление на
началах децентрализации и самоуправления.
Эта реформа была последовательно проведена
Учреждением о губерниях 1775 г. (вторая его
часть издана в 1780 г.), жалованной грамотой
дворянству (1785) и грамотой на права и выгоды
городов (1785). Общий строй местного
управления, установленный этими законами и
сохранившийся во многом до нашего времени,
сводился к следующему. Во главе губернии
был поставлен генерал-губернатор,
наделенный, в качестве "государева
наместника", весьма широкими
полномочиями по надзору за всем местным
управлением и судом. Действительное
управление было возложено на губернаторов;
высшим в губернии учреждением являлось
губернское правление - по делам чисто
административным, и казенная палата - по
делам финансовым; чины их назначались
правительством; значительная часть дел
управления была передана "приказам
общественного призрения", состав которых
был выборный. Уездное управление, в лице
исправников и "нижних земских судов" (чисто
административное учреждение), было тоже
выборным. Выборные судебные учреждения
представляли весьма сложную организацию.
Дворянство при Екатерине впервые получило
корпоративное устройство. Были учреждены
губернские и уездные дворянские собрания,
для выбора должностных лиц местной
администрации и суда, для обсуждения
вопросов, предлагаемых от правительства, и
для заведования сословными нуждами. Для
управления сословными делами учреждались
предводители (губернские и уездные),
дворянские депутатские собрания и
дворянские опеки. Города также получили
сословное корпоративное устройство. Все
дела местного хозяйства и полиции были
переданы "общей городской думе" и ее
исполнительному органу, "шестигласной
думе"; но в то же время были установлены
городничие и полицеймейстеры, отношения
которых к думе не были твердо выяснены.
Судебным органом в городе являлся выборный
магистрат. Основные начала екатерининской
реформы: децентрализация, избрание
должности, самостоятельность суда были
отменены или совершенно искажены при Павле
I. Происшедшие отсюда непорядки побудили
Александра I, немедленно по восшествии на
престоле, вернуться к началам
децентрализации и самоуправления и к
екатерининским учреждениям. В течение XIX
века учреждения эти подверглись массе
частичных переделок, в общем значительно
изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора,
в силу широты предоставленных ему
полномочий и их неопределенности, принял в
высшей степени личный и самовластный
характер; после нескольких попыток
реформировать эту должность, она была
исключена в 1837 г. из сила общих губернских
должностей и оставлена как исключение, в
виду тех или иных политических условий,
лишь на окраинах (см. VIII, 314). Общий надзор за
губернскими установлениями перешел к
министрам. Полномочия губернаторов и
губернских установлений были несколько
изменены обширным наказом губернаторам 1837
г. и учреждений губернских правлений 1845 г.
Дворянские выборы происходили под
подавляющим влиянием губернаторов, и
выборные должностные лица по своему
положению ничем не отличались от
назначенных. К концу царствования Николая
Павловича дворянские выборы свелись к
обязанности дворян поставлять для нужд
администрации известное число служащих,
наделенных иногда довольно важными
полномочиями. Упадок городского
самоуправления дошел до невероятных
пределов. Министерства и местная
администрация почти повсеместно
упразднили думы, общие и шестигласные,
приняв на себя их дела или передав их
самовольно созданным учреждениям и доведя
городское хозяйство и управление до
полного расстройства. В первые дни
царствования императора Александра II
правительство было занято подготовкой
величайшей из реформ нашего времени -
освобождением крестьян. За ней последовала
реформа местного управления, причем
император Александр II остался верен
принципам, которые пытались провести Петр
Великий и Екатерина II: задачей его было "по
возможности полное и последовательное
развитие начала местного самоуправления",
с совершенным отделением суда от
администрации. На этих началах состоялись
реформы: земская (1 января 1864 г.) и городская
(16 июня 1870 г.). Общее заведование местными
хозяйственными делами вверено выборному
земскому (уездному или губернскому)
собранию и городской думе, исполнительными
органами которых являются избираемые
соответственным собранием или думой управы
(земские - уездные и губернские - и городские).
Избирательное право обусловлено
имущественным цензом. В земстве выборы
построены на сословном начале;
освобождение крестьян позволило сообщить
земскому представительству не узко-дворянский,
как это было при Екатерине, но всесословный
характер. Земские и городские учреждения не
были подчинены местной администрации, но
деятельность их, с точки зрения ее
законности, поставлена была под весьма
властный контроль бюрократии, в лице
министра внутренних дел и губернаторов.
Несмотря на существенные недостатки
организации городских и земских учреждений,
они оказали весьма серьезные заслуги в деле
упорядочения местного управления и
удовлетворения таких нужд населения,
которые, при всей их насущности, до тех пор
находились в полном пренебрежении (народное
образование, медицинская помощь). Между
земскими и городскими учреждениями, с одной
стороны, и бюрократией - с другой, вскоре
возникли столкновения, обусловливаемые
различием того духа, которым проникнуты те
и другие. В значительной степени пищу для
столкновений давала неопределенность
земского и городового положений: пределы
ведомства общественного управления были
ими определены недостаточно ясно.
Бюрократия прибегала к систематическому и
не всегда согласному с духом земского и
городового положений, все более и более
ограничительному толкованию полномочий
органов самоуправления, самостоятельность
которых была, таким образом, существенно
уменьшена. Крестьянские учреждения,
организованные в 1861 г. (мировые посредники,
их съезды и губернские по крестьянским
делам присутствия), были поставлены в
положение довольно независимое от
губернаторов и состояли первоначально из
лиц, сочувствовавших реформе.
Крестьянскому самоуправлению также был дан
довольно самостоятельный характер. Такой
порядок вещей продержался недолго. В
мировые посредники скоро стали назначать
лиц совершенно другого направления;
должность эта была дискредитирована и в 1874
г. отменена (в земских губерниях). Самое
крестьянское дело получило направление,
несогласное с духом положения 19 февраля 1861
г. Основные начала крестьянского
самоуправления оставались, однако,
неприкосновенными. В царствование
Александра III были пересмотрены и земское
положение (12 июня 1890 г.) и городовое (11 июня
1892 г.). В земстве увеличено значение
сословного начала: роль дворянства усилена,
крестьяне лишены права избирать гласных (они
назначаются губернатором из избранных
крестьянами кандидатов). Самым
существенным нововведением было
подчинение действий органов
самоуправления контролю бюрократии не
только с точки зрения законности этих
действий, но и с точки зрения их
целесообразности. Коренным образом
изменена постановка крестьянского дела:
крестьянское самоуправление, по закону 12
июля 1889 г., поставлено под контроль земских
участковых начальников и в значительной
степени подчинено им. Крестьяне, а также
лица других низших сословий, живущие в
сельских местностях, поставлены в личную
зависимость от земского начальника,
имеющего право безапелляционно подвергать
их взысканиям без всякого судебного
производства. Существенно увеличено, таким
образом, различие между привилегированными
и непривилегированными сословиями, вообще
не только настойчиво проводимое
администрацией, но нередко принимаемое за
исходную точку и при законодательных
работах. Земским начальникам, назначенным,
по общему правилу, из местных дворян, дана
обширная власть над окрестным населением.
Право крестьян на распоряжение надельной
землей подверглось ограничениям не только
в силу административных и сенатских
толкований положения 19 февраля 1861 г., но и в
силу новых законодательных актов (закон о
переделах 8 июня 1893 г., закон о не
отчуждаемости крестьянских наделов 14
декабря 1893 г.). Правительственные органы
губернской администрации, учрежденные
Екатериной, сохранились до сих пор; но при
ней они составляли одно тесно сплоченное
целое, а впоследствии, с учреждением
министерств, связь между губернскими
местами уничтожилась, и почти каждое
министерство имеет совершенно
обособленные, ему одному подчиненные
местные органы. В видах установления
большего единства, законом 22 июля 1866 г.
надзору губернатора было подчинено
большинство губернских установлений. И эта
мера, однако, не привела к желанной цели. За
последнюю четверть века почти по всем
вопросам местного управления, подвергнутым
сколько-нибудь серьезной законодательной
переработке, создавались особые
присутствия (губернские по крестьянским
делам присутствия, теперь именуемые просто
губернскими, губернские по воинским делам
присутствия, губернские питейные
присутствия, губернские по земским и
городским делам присутствия, губернские
фабричные присутствия, губернские
присутствия о подъездных путях и тому
подобное) и, кроме того, различные советы и
комитеты, приблизительно с одним и тем же
составом: губернатор, в качестве
председателя, губернский предводитель
дворянства, вице-губернатор, управляющий
казенной палатой, председатель суда (или
прокурор), председатель губернской земской
управы, городской голова губернского
города и т. п. Постановления этих
коллегиальных присутствий обыкновенно
носят окончательный характер и, в общем,
значительно расширяют пределы местной
власти, главным образом губернатора,
который, в виду того, что большинство членов
присутствий принадлежит к местной
бюрократии, приобрел в присутствиях
преобладающее влияние. Вместе с тем эти
присутствия, в силу почти тождественного
своего состава, вносят некоторое единство в
нашу губернскую администрацию. Низшей
общеадминистративной единицей является
уезд. По мысли Екатерины II уездные
учреждения представляли построенные по
тому же плану подобия губернских; но мало-помалу
все эти учреждения (кроме дворянских опек)
были или закрыты, или реформированы, или
отодвинуты на задний план вновь
создававшимися. В настоящее время в уезде 4
системы учреждений, более или менее между
собой согласованных: 1) земство, заведующее
местным хозяйством и довольно крупной
частью дел общего управления. 2) Уездная
полиция, с исправником во главе; до реформы
уездной полиции 1862 г. исправники (а также
заседатели земского суда) служили по выбору
от дворянства, теперь они назначаются
губернатором. В полицейском отношении уезд
делится на станы (становые пристава). В
помощь становым приставам в 1878 г. учреждены
урядники. Засим чинами полиции, но уже не
уездной, а сельской, являются сотские и
десятские. 3) В судебном отношении, а также и
по надзору за крестьянским управлением
уезд делится на участки земских
начальников, инстанцией над которыми (и по
судебным делам, и по административным)
является уездный съезд. 4) Наконец, в уезде
имеется около десяти присутствий (по
воинской повинности, по питейным делам и т.
п.), комиссий (оценочная и др.), комитетов (общественного
здравия), всегда коллегиальных, но
организованных без последовательно
проведенного плана и ничем не объединенных,
кроме личности председателя (уездный
предводитель дворянства). Волость, единица
крестьянского управления и суда, не
является территориальным подразделением
уезда, так как волости, обнимая лишь
крестьянские земли, не покрывают всей
площади уезда. Волостное управление
составляют: волостной сход (из всех
волостных и сельских должностных лиц и
выборных, по одному от каждых десяти дворов);
волостной старшина, волостное правление,
состоящее из старшины, сельских старост и
сборщиков податей, и волостной суд. Волость
состоит обыкновенно из нескольких сельских
обществ, органами которых являются
сельский сход из домохозяев, составляющих
данное общество, и сельский староста. Общая
группировка подданных имеет следующий вид:
характер высшего в государстве сословия,
вполне обособленного от других по правам
своим, представляют члены Императорского
Дома. Разделение прочих сословий на
привилегированные и податные, лежавшие в
основе дореформенного строя, с
освобождением крестьян и с отменой
рекрутской повинности (1874) и подушной
подати (1883 - 86) потеряло, отчасти, свое
прежнее значение. Положение дворянства не
было поколеблено тем, что с 1862 г.
прекратилось замещение по выбору от
дворянства низших уездных должностей и
заместителей приказов общественного
призрения; напротив, значение дворянства в
губернии было значительно повышено,
благодаря той роли, которая была ему
предоставлена в земстве, и еще больше
благодаря увеличившемуся значению
должностей предводителя, в особенности
уездного, сделавшегося, в силу
председательства, в значительном
большинстве уездных присутствий, центром
уездной администрации. Организация
городских сословий - купцов, мещан, цеховых
и рабочих людей, - в общем, осталась
неизменной со времен Екатерины, но мало-помалу
пришла в совершенный упадок, так что
значение этой организации в строе
государственного управления крайне
ничтожно. С 1832 г. создано сословие почетных
граждан (потомственных и личных); пользуясь
правами привилегированных сословий, они не
имеют никакой сословной организации. С
передачей в 1866 г. государственных крестьян
из ведомства министерства государственных
имуществ в ведение министерства внутренних
дел, все сельское население получило в
общем одинаковую организацию, со
значительными, однако, отступлениями на
окраинах. С точки зрения поземельного
устройства различаются следующие
категории крестьян: 1) крестьяне бывшие
владельческие, получившие различное
поземельное устройство в губерниях
малороссийских, юго-западных, северо-западных,
в Закавказском крае и в Бессарабии; 2)
крестьяне бывшие государственные; 3) бывшие
удельные; 4) крестьяне горнозаводские и
посессионные; 5) башкиры, с их
припущенниками; 6) государственные поселяне
в Закавказье; 7) поселяне-собственники (бывшие
колонисты), водворенные на казенных землях;
8) половники Вологодской губернии; 9)
единоверцы и старообрядцы, водворенные на
владельческих землях в губерниях северо-западных
и белорусских; 10) бывшие вольные люди; 11)
сельские вечные чиншевики. Н. Л.
|
Последнее
изменение: среда, 15 декабря 1999
E-mail: windlord@mail.ru
Этот сайт лучше всего выглядит при просмотре
в Internet Explorer 4.0 и
старших версий с экранным разрешением 1024x768
(High Color) и установленным шрифтом Tahoma. |
|